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    合资铁路可持续发展路在何方?

     

      马克思在《资本论》第一卷中说:“假如必须等待积累去使单个资本增长到能够修铁路的程度,那恐怕直到今天世界上还没有铁路,但是通过股份公司,转瞬之间就把这件事办成了。”
      
      中国铁路近十年的跨越式发展印证了这句话:在部省合作机制的催化下,以高速铁路、快速客运铁路为主的合资铁路快速进步,到2014年底,合资铁路运营总里程达到3.5万公里,占到全国铁路总里程11.2万公里的28%,为中国现代化综合交通运输体系建设作出了卓越贡献。
      
      辉煌的“十二五”即将收官,充满希冀的“十三五”已蓄势待发,中国合资铁路也再次走到了历史的岔路口……
      
      钱从哪儿来?
      
      随着铁路改革的深化,铁路建设投融资体系正在发生深刻的变化。《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》等一系列政策文件的出台,无不意味着铁路建设投资将打破垄断,进一步向地方倾斜,向社会资本开放,合资铁路在中国铁路事业中所占据的份量将越来越重。
      
      从各省、市、自治区未来一段时间铁路发展的计划中,也可以看出这一点:
      
      贵州省政府于2013年下发《贵州省铁路网规划》,到2020年,路网规模要达到4400公里,高铁近2000公里。
      
      甘肃省委、省政府决定从2015年起实施“6873”交通突破行动,用6年时间,完成铁路建设投资3000亿元。
      
      安徽省在“十三五”期间,将新建铁路3608公里,铁路营业里程突破6000公里。
      
      黑龙江省计划到“十三五”末期,铁路运营里程达到8545公里,“十三五”及中长期规划建设铁路项目41项。其中新建铁路24项,既有线改造17项……
      
      国家发改委基础司巡视员李国勇表示:“2015年,全国计划开工建设60个项目,新线投产8000公里以上,铁路固定资产总投资8000亿元以上。在这8000亿元里面,地方的投资是1100亿元,资金压力很大。‘十三五’期间,我国铁路规划建设将总投资3万亿元。”
      
      按照“长大干线铁路以国家为主,区域性铁路以省为主”的原则,地方铁路投资公司将作为控股股东承担本地区城际铁路、区域性铁路的投资、建设和管理任务。在资金方面,地方铁路投资公司的资金需求将会增加几倍,并要承担项目融资责任。
      
      以陕西为例,“陕西‘十三五’期间规划新开工项目20个,加上‘十二五’转结项目12个,共计建设项目32个,约需配套资金900亿元,其中省级融资平台需承担585亿元左右。”陕西铁路投资集团董事长赵军锋说。
      
      为了保证“十三五”以及中长期铁路发展规划的顺利实施,各省、市、自治区政府均出台了相应计划,在省级财政资金中为铁路建设准备了资金:浙江省提出了铁路建设的“八八计划”,并在2014年预拨铁路建设第一批省级财政资本金72亿元;云南省出台了《关于进一步加快铁路建设的实施意见》,云南省财政每年安排20亿元作为省方资本金;安徽省出台了《关于进一步加快铁路建设的若干意见》,每年财政性资金投入力度在30亿元左右……
      
      仅依靠国家与地方政府的投入是远远不够的,鼓励社会资本参与铁路投资建设,缓解国家与地方政府铁路投资资金压力,已经成为了我国铁路投融资体制改革的核心任务。但是,从目前的情况来看,社会资本参与铁路建设的进程并不顺利。
      
      吉林省交通投资集团总经理付强介绍说:“一家投资商准备在长白山开厂生产矿泉水,想修建一条铁路,由其控股60%,我们和路方共同参股40%,项目本身也批了,但是我们和路局谈了整整一年,框架协议都没谈下来,其间的分歧太多。”
      
      设立铁路建设基金平台,是吸引社会资本投资铁路建设的创新举措。目前,铁总公司以及各省、市、自治区均已设立或正在筹备设立铁路建设基金,力图通过财政资金的引导,撬动社会资本参与铁路建设。从目前运作的情况来看,铁路基金由于回报周期长,收益率低,在满足社会资本投资收益率方面也面临着一定的困境。“我们前前后后接触了200多家投资机构,都未能达成协议,主要原因就是对收益率不认可。”海南省发展控股有限公司董事长刘明贵说。
      
      贵州铁路投资有限公司董事长吴勇表示:“目前,贵州铁路基金正处于募集阶段。在基金募集过程中,投资人对我公司作为基金回购人的资金支付能力尚存疑虑,提出需要政府或金融机构提供增信,还要求参与基金的管理,并参与多元化投资超额收益分配。”
      
      云南省也遇到了类似的问题。云南省铁路基金发起规模为50亿元,存续期为5年,目前正在募集阶段:“基金回报率偏低,对社会资本吸引力不足;由于基金的主要投向为铁路项目,投资回收期较长,回报率较低,因此很难广泛吸引到社会投资人;基金的政策性较强,上市、转让等退出方式操作难度较大,由平台公司通过省财政拨付的铁路建设专项资金进行回购成为唯一可行的退出方式。”云南省铁路投资有限公司党委书记林纪良说。
      
      除了这些,还有什么原因让社会资本仍然“左顾右盼”呢?
      
      利润去哪儿了?
      
      合资铁路难盈利,是直接影响社会资本投资合资铁路积极性的最直接因素。
      
      一方面,经济下行的压力,正在影响既有合资铁路的盈利能力。“现在北方的煤炭有很多,但是运不出来,南方需求量下降,铁路和港口的运量都下降了。以前行情好的时候,都是别人催着我们发车皮,现在我们要去求他发货。”国投交通控股有限公司业务经理陈凌枫介绍他们投资的煤运铁路情况时说。
      
      另一方面,在中西部地区建铁路,地形复杂,投资额巨大,但为了经济发展需要又不得不建,有着更强的社会公益属性,因此很多铁路都是“建一条亏一条”。“云南省山地高原占该省总面积的94%,复杂地质构造分布广泛,建设成本高。另外,云南铁路处于全国铁路网末梢,铁路网络不健全,运量不足,收入水平低,几乎是建成一条,亏损一条。”林纪良说。
      
      有些合资铁路的亏损,已经到了严重影响合资铁路公司可持续发展的地步。“我们现在有3条合资铁路,其中渝利铁2013年正式开通运营,去年亏损13.5亿元,该项目公司现金流已经枯竭,明年贷款可能都贷不到了。”重庆城市交通开发投资集团航空业务部主办刘国庆说。
      
      据知情人士透露,哈大铁路客专开通两年半,2014年度亏损已达40亿元;还有邯黄铁路,今年预计亏损10亿元,明年有继续扩大的可能。
      
      记者调查了解到,全国已运营合资铁路公司大都处于亏损状态,部分合资铁路公司连持续经营都在艰难维持。
      
      在调查合资铁路公司亏损原因的时候,记者发现,除了有运力不足,经济下行导致效益下降,以及承担社会公益性职能等,更多的矛头指向了困扰合资铁路多年的委托管理模式和地方政府为拉动区域经济而不考虑合资铁路公司效益等方面。
      
      2008~2009年间,原铁道部强力推行委托管理,目前国内绝大部分的合资铁路均采取了委托管理模式。在该模式下,合资铁路的运力调配、开行数量等完全交由路方负责,合资铁路的运营收入要先上交铁总公司,经铁总公司清算中心清算后再返还到合资铁路公司。高额的委托管理费构成不清晰,清算不透明,合资铁路经济效益每况愈下,委托管理越来越受到业界所诟病。
      
      以甘肃省西安至平凉铁路为例,该条铁路2014年2月正式投入运营,2014年度亏损5.76亿元,2015年第一季度亏损1.39亿元,其主要原因就是委托运营费用的增幅远远大于总收入增幅。
      
      还有连接杭州与上海的沪杭高铁,自建成运营以来客流稳步增长,目前已经具有了较强的盈利能力。然而,这条铁路的委托管理费之高也让人瞠目结舌:第一年的委托管理费就高达1.2亿元;第二年,在没有任何依据的情况下,委托管理费被要求增加到2.4亿元,在股东与路方的多轮谈判后,委托费才降到了1.8亿元。
      
      在委托经营模式下,还带来了关联交易转移利润、成本管理失控等问题。“不仅是委托管理费,委托养护、大修、专项整治,都是路局说了算,关联交易非常之多,不应该合资公司承担的成本都由合资公司承担了,为什么要改造,改造成本是否符合行业水平,只有路局自己清楚。”华北某投资公司负责人说。
      
      据西南地区一家国有投资公司负责人透露,路局在对委托经营的铁路线路进行监控改造时,其选用的监控摄像头竟然高达1万元一个,而在当地的数码市场上,具备红外功能的同档次摄像头,仅需六七百元一个,如果讲价还能更便宜。“一公里可以配备5到6个人就够了,国铁方面要配备30多个人;我们买一块香皂,只要1元钱,委托方要买3.3元的品牌香皂,本来是盈利的铁路,成本管理失控,最后还是不可避免地亏损了。”东南地区某国有投资公司负责人说。
      
      土地综合开发并非灵丹妙药
      
      为提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平,国家为合资铁路盘活铁路用地资源,开展铁路用地综合开发提供了诸多政策依据。而从近两年来合资铁路沿线综合土地开发的具体情况来看,这一举措,也并非普遍适用的灵丹妙药。
      
      在经济较为发达的地区,铁路土地综合开发的脚步走得更快,成效也相对显著。
      
      据广东铁投投资发展部主管杨博介绍,2012年,广东省政府就印发了一个关于城际铁路土地开发的意见,明确了各个方面的责任,为土地开发提供了依据,现在广东省国土厅已经落实了6万亩的土地指标,并分解到了各个市。
      
      而据山东铁路建设投资有限公司总会计师赵春雷介绍,由山东省和铁总公司共同出资的济青高铁项目已经于8月11日动工,该条铁路是山东省历史上单体投资最大的铁路项目。在项目规划阶段,山东省就提出了高铁沿线土地综合开发方案,经测算,项目投资回报率或可达到8.3%。通过与200多家社会资本接触,最终引进社会投资超过40亿元。
      
      虽然已见成效,但铁路土地综合开发本身却有着相当大的局限性。
      
      首先,诸如北京、上海、广州、深圳,乃至诸多沿海省份,商贸、物流繁荣,其土地开发的先天价值就较中西部地区更高。中西部地区铁路站场通常位于城市边缘地带,线路更是远离城市,其土地综合开发价值本身相对较低,商业开发的风险更大。“我们过去设想是做土地一级开发,但现在不允许了,只能到二级市场招拍挂,风险大幅上升,山区的土地也不值钱,不亏本就万幸了,套进去都有可能。”福建铁路投资有限公司总经理朱骅说。
      
      更重要的是,目前关于铁路沿线土地综合开发的政策还不够明确,尤其缺乏实施细则,可操作性不强。
      
      国有投资公司铁路联谊会会长、安徽投资集团副总经理杨俊社表示:“铁路沿线土地综合开发是一项系统性、全局性的工作,推进这项工作需要各级政府、各有关单位之间的紧密配合。如编制规划、获取指标、确定位置、征地拆迁直至收益分成都涉及到配合、协调工作,这些工作仅靠铁路建设投资主体去推进,其复杂性和推进难度可想而知。”
      
      另外,《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》虽然从顶层设计上对铁路沿线土地综合开发工作提出了指导意见,但在具体实施过程中许多操作流程还有待进一步明确。“如存量用地如何确定补缴土地出让金的额度,增量用地指标如何取得,开发范围如何界定等?此外,地方政府对于土地出让金收入非常重视,铁路建设所带来的土地增值收益地方政府一般会选择性看不见,《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》给出的有利于铁路建设投资主体享受利益分成的政策主要是解决了用地指标,在谈收益分成的时候抓手不多,利益分成很难谈。建议国土资源部尽快出台《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》实施细则,以便铁路土地综合开发的政策能够真正落地。”杨俊社说。“兴奋过后,发现土地综合开发有点雾里看花,望梅止渴,有点像缺劳动力的时候给一个生孩子的指标,但是培养孩子也是要花钱的,还有可能孩子没成才就夭折了。”河北建设交通投资有限公司总经理米献炜说。
      
      那么,究竟该如何解决合资铁路可持续发展的问题呢?
      
      优化发展环境是当务之急
      
      在对铁路投资公司的调查中,记者深刻感受到了地方出资股东在合资铁路公司中的无奈与心酸。
      
      华北地区某国有投资公司负责人说:“作为合资铁路公司董事长,我到公司去都十分尴尬,所有的人都是路局的人,只有总会计师和书记是我们派去的,也只是个摆设。我想要看财务报表等数据,理都没人理,我们的总会计师对整个财务居然没有知情权,路局方面派出的合资公司总经理直说,我只对路局负责。”
      
      这样的情况,在全国各地的合资铁路公司中屡见不鲜。一方面,由于铁总公司掌控了铁路网的管理权、运输的统一调度权和运输收入的清算权力,地方出资股东几乎只能为铁总公司马首是瞻,对于合资铁路公司的决策几乎没有任何影响力。另一方面,对于铁路建设往往存在“只求所在,不求所有”的心态,通常也不太注重合资铁路的管理运营情况,放弃了作为股东应有的话语权。
      
      “因为铁总掌握铁路资源,地方政府对铁总存在畏惧感,我们虽然是地方政府的‘亲儿子’,但地方政府宁可委屈一下‘亲儿子’,也不愿意得罪‘铁老大’,因为政府要考虑地方经济建设、路网建设的大局,得罪了‘铁老大’,可能会影响以后的铁路建设,所以合资公司的法人治理结构很难规范和实施。”一位国有投资公司负责人说。连合资铁路公司法人治理结构都近乎形同虚设,其可持续发展如何得到保证?社会资本又如何能够放心地将资金投入到铁路建设中?
      
      还有一点尤其值得注意,那就是铁路行业的法律法规已经严重滞后于管理体制改革。
      
      作为中国铁路的最高法律,《中华人民共和国铁路法》于1991年颁布后,至今未作出任何修订。此外,作为合资铁路建设和发展的行业规制《合资铁路管理办法(试行)》自1996年制定后,也未作出过修订。
      
      “《办法》当年出台的背景是合资铁路为路方控股,而没有考虑到地方控股、路方参股的合资铁路项目。《办法》中第六章运营管理提出,合资铁路公司更多的是自管自营,然而,从路方将运营项目‘一刀切’的采取委托运输管理模式后,《办法》在保护合资铁路公司权益中无法发挥作用。”杨俊社说。
      
      《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》正式颁布后,对铁总公司规范和简化接轨审核相关程序和手续,合理分担接轨工程投资,探索网运分离运营模式,建立透明化、市场化的运输清算体系,委托管理收费标准公开透明化等均提出了要求。这对于合资铁路可持续发展,以及鼓励社会资本参与铁路建设来说都是巨大的利好,但仍有许多具体的实施环节需要进一步细化:
      
      其一,委托管理费能否真正透明化,能否与效益挂钩?
      
      记者从东南地区一家国有投资公司了解到,该公司曾与某铁路局经过多轮谈判,对某条合资铁路实施了委托经营,与其约定了利润指标、还本付息金额等诸多条款。但经过3年的委托经营,该条本来可以盈利的铁路依然不可避免地走了下坡路,所有应该兑现的指标全部没有完成,最终也不了了之。“按现代企业管理的要求,股东会、董事会对管理层是要有考核的,按照市场规律,委托方对受托方也应当是有考核的,无论路方是大股东还是小股东,你是受托方,我就应该对你考核,但实际上在合资公司,实权高管都是路局的,他没办法自己考核自己。”西南地区某国有投资公司负责人说。
      
      其二,能否建立独立、公正的第三方清算平台?
      
      目前,合资铁路的清算完全单方面归属于铁总公司,作为诸多合资铁路的股东,“既当裁判员,又当运动员”的清算模式非常不透明,合资铁路公司其他股东丧失了知情权,关于建立独立、公正的第三方清算平台的呼吁愈加强烈。
      
      “《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》要求铁总公司要抓紧完善清算体系、公开清算规则,要规范和简化接轨审核程序和手续,铁总公司是否会主动开展这些工作?什么时候才能完成?”杨俊社也表达了这样的疑虑。
      
      其三,能否为有条件的合资铁路自管经营创造良好条件?
      
      铁路运营管理是一个相当专业的领域,大部分的合资铁路受限于人才队伍、管理经验等,尚不具备自管自营的能力。但对于有能力自管自营的合资铁路,铁总公司能否“大方”放手呢?“《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》是提出来了支持企业自主选择合适的运输管理方式,有条件的可实行管内自主运输调度,但是铁总不答应,现在他提出只要他参股的铁路,都要委托管理。他的理由是,我都出资了15%,你还不要我委托管理么?我们要和铁总谈自管自营,是谈不拢的。”浙江省铁路投资集团副总经理陈江说。
      
      令人欣喜的是,近日,铁总公司已经出台了《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》,明确了在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下,项目公司依法决策运输管理方式,可委托铁路运输企业进行运输管理,以发挥铁路运输企业的专业管理优势,提高运输效率;也可由项目公司自管自营,铁总公司在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持。
      
      该意见的出台,为合资铁路可持续发展再度松绑,而对于合资铁路公司、对于有意投资铁路的社会资本而言,更期待接下来有一些实质性的动作。

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