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    铁路改革须 “变轨提速”

      通过“客货分开”“网运分开”“竞争性业务和非竞争性业务分开”“建设和运营分开”,全面引入竞争,实施行业和企业重组,构建起统一开放、公平公正、竞争有序的铁路运输市场
      
      □魏际刚
      
      改革开放以来,随着中国工业化、城市化、市场化和信息化的推进,传统的体制性弊端不断呈现。为适应形势和时代的变化,铁路行业开始了渐进式改革。尤其是2013年以来,新一轮铁路改革提速,取得了一些实质性重大进展。
      
      “铁改”回眸
      
      “铁老大”改革始于20世纪80年代,如80年代及90年代初进行的国家对铁路的放权让利、铁道部对铁路局和铁路分局放权让利及清算制度改革,20世纪90年代中期进行的现代企业制度试点,20纪90年代末期开始“网运分离”试点等。
      
      2000年,经国务院批准,原由铁道部直接管理的铁路机车车辆工业总公司等5个非运输企业和10所高等院校与铁道部脱钩,打破了铁路几十年沿袭下来的大一统封闭体制;2003年以来,铁路进一步加大主辅分离和社会职能移交的力度,先后将铁路物资、设计、施工企业移交国资委及所属企业管理,将铁路中小学校、医院全部移交地方政府管理,进一步精干了运输主业。
      
      由于这些改革未能从根本上改变铁路传统体制,加之其它领域市场机制效果日益显现,人民对铁路期望越来越高,以及交通运输大部制的推进,铁路政企不分、铁道部直接管理国有铁路运输企业的管理体制,已成为中国铁路加快转变发展方式、实现科学发展的主要障碍。为此,推进政企分开为核心的铁路体制改革在这些年摆上议事日程。
      
      1.政企分开。2013年3月,根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议的《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》的议案,铁道部实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部,交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展,加快推进综合交通运输体系建设。分别组建国家铁路局和中国铁路总公司,使得中国铁路实现了政府与企业职能在组织机构上的分开。铁路政企分开,标志着铁路改革取得重大进展,标志着铁路发展进入新阶段。
      
      2.货运组织改革。2013年6月,中国铁路总公司启动铁路货运组织改革。该公司对其直属的中铁快运、中铁集运和中铁特货三家货运公司进行改革,将原本配属三家公司的行李车、班列、仓库站场等资产由地方路局收回,三家公司从运输经营职能转向运输管理职能。
      
      2014年4月1日起,中铁快运公司在北京、上海、广州、沈阳等国内20座城市陆续推出包含“当日达、次日达、次晨达”三项的高铁快递业务。
      
      3.尝试放开铁路运价。2013年8月国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(以下简称《意见》)提出,坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格,分步理顺价格水平,并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。2014年4月1日,国家发展和改革委员会公布的《关于包神、淮池铁路货物运价有关问题的通知》明确,包神铁路货物运价由政府定价改为政府指导价。自2014年4月1日起,基础运价率由每公里0.15元调整为0.2元,铁路运输企业可在上浮不超过10%、下浮不限的范围内,根据市场供求情况自主确定具体运价水平。2014年4月14日,高铁客货运也开始尝试定价自主化,京沪京广高铁列车的高级席位车票开始打折。北京南至南京南的高铁二等座也开始打折。
      
      4.筹备设立铁路发展基金。《意见》指出,将研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入,明确向地方政府和社会资本放开城际铁路、市城铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权和经营权。2014年4月国务院常务会议确定深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施。主要包括:设立铁路发展基金,拓宽建设资金来源。吸引社会资本投入,使基金总规模达到每年2000至3000亿元。
      
      铁路发展基金的推出被认为是铁路投融资体制改革的实质性步伐,其定位为有中央政府背景的政府性投融资平台,设立目的是满足国家政策意图、吸引社会资本参与、盘活铁路用地资源、逐步扩大建设资金规模。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会投资人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获得稳定合理回报。
      
      2014年及2015年,铁路发展基金计划共募集4000亿至6000亿元,每年2000亿至3000亿元,其中中央财政性资金(包括由中央预算内资金200亿元、车购税150亿元、铁路建设基金400亿元)与社会资金比例1:2至1:3。
      
      2014年5月,发改委牵头会同财政部、住房城乡建设部、国土资源部、环保部、人民银行、银监会、国家铁路局、铁路总公司等部门和单位,建立了铁路投融资改革和建设项目前期工作协商会议制度,并于5月19日召开了第一次会议。会议提出:抓紧出台铁路发展基金管理办法,尽早组建铁路发展基金公司。
      
      深层问题
      
      尽管铁路实施了以政企分开为突破口的改革,改革使中国铁路发展呈现出一些新的气象。不过,铁路改革并未完成,许多深层次体制问题有待进一步解决:
      
      一是铁路企业尚未成为真正的市场主体,对现代市场理念认识尚不到位,对市场需求的洞见还不够深刻,其满足市场需求的积极性有进一步增强,对市场需求反应不够灵敏,为客户创造价值的能力比较欠缺,应对市场竞争的手段相对缺乏。
      
      二是投融资渠道单一,缺乏财务可持续能力。多渠道资金来源的产权归属不明确,管理及运营缺乏规范化的市场运行机制和必要的社会法律环境,造成地方和企业投资铁路的积极性不高。
      
      三是尚未确立市场化铁路运价形成机制。长期形成的刚性报批性价格形成机制既不反映运输成本,也不反映运输市场的供求关系。
      
      四是市场进入壁垒。虽然在政策上允许社会资本参与铁路投资建设,但铁路行业管理中实际存在非常复杂的审批,社会资本进入铁路领域十分困难。
      
      五是公益性铁路建设问题。公益性和经营性铁路的混合,导致财务清算困难、交叉补贴严重,铁路企业可将经营性亏损算作公益性亏损范围,从而失去改善经营、降低成本的激励。
      
      六是铁路债务问题值得高度关注。铁路企业承担大量公益性铁路和经营性铁路建设任务,巨额的资金投入,仅靠铁路部门自身的力量无法解决,甚至还不足偿还快速增长的债务本息。铁路财务状况恶化,大大削弱了铁路投资改善基础设施的能力,进一步损害了铁路提高经营绩效的能力,若长期恶性循环,铁路财务危机有可能会在未来某个时期发生。
      
      改革思路
      
      按照社会主义市场经济体制的要求,从铁路服务于国民经济和社会发展全局出发,坚持市场化改革方向,合理划分政府与市场、政府和企业、政府与社会、中央与地方责任,通过放松准入、价格和投资限制,重塑市场主体,激发企业发展活力。通过“客货分开”、“网运分开”、“竞争性业务和非竞争性业务分开”、“建设和运营分开”,全面引入竞争,实施行业和企业重组,构建起统一开放、公平公正、竞争有序的铁路运输市场。按照“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的方向完善现代铁路监管体制。
      
      重点任务
      
      1.铁路行业重组。铁路行业重组的关键是处理好铁路网络性、竞争性、公益性和公司化的关系,形成适应中国运输市场结构变化、能够引入竞争、走专业化发展道路的产业组织和企业组织。铁路行业重组分为两个层面,一个层面是整个铁路行业重组,即明确铁路行业的产业组织结构。另一个层面是在铁路行业重组后,要对微观经济主体??新构建的铁路运输企业实施现代公司制改造。
      
      第一步,加快铁路货运改革。将中国铁路总公司的货运功能进行分离,可考虑新成立中国铁路货运公司,下设中国铁路大宗物资运输公司、中国铁路快运公司、中国铁路特种货运输公司、中国铁路集装箱多式联运公司等。中国铁路货运公司是铁路货物运营和铁路物流企业,自身不拥有铁路网资源。
      
      第二步,稳妥推进铁路客运改革。中国铁路总公司的高速铁路功能予以分离,成立中国高速铁路客运公司,该公司可下设中国南方高速铁路公司和中国北方高速铁路公司。基于中国铁路总公司的普通客运功能,成立中国普通铁路客运公司。中国高速铁路公司和中国普通铁路客运公司均是客运运营企业,自身不拥有铁路网资源。
      
      第三步,中国铁路总公司的路网资源组建为中国铁路网公司,负责铁铁路网及其相关基础设施的建设、运营和维护,同时,撤销中国铁路总公司。新成立中国铁路建设投资和资产管理公司,负责铁路建设资金的筹集,该公司可考虑由财政部出资组建,负责铁路路网建设资金筹措和已有债务的处理。
      
      在完成上述重组后,再进一步把将各类公司建成具有现代企业制度、符合现代运输发展规律、高效、富有活力的现代铁路企业。实践证明,只有真正确立铁路企业的市场经济主体地位,才能激发铁路企业面向市场需求经营的主动性和创造性。之后,按照“突出主业、精干辅业,提高运营效率,减少管理层级、提高管理效率”等原则,进行企业内部业务重组、流程再造和组织变革,推动其实现专业化、现代化经营。
      
      2.放开铁路运输市场。改革前置性审批制度,清理铁路领域在市场准入操作层面实际存在的或明或暗、或直接或间接的障碍。加快制定和完善铁路准入的配套政策,加紧制定和优化市场统一准入标准,鼓励有条件、具备资质的民营企业进入基础设施建设领域,给予其足够的市场机会。无歧视地向有能力提供铁路运输服务的国内企业开放铁路路网。推进行业准入政策与管理的公开化、公平化、程序化、规范化。
      
      3.建立市场化的运价机制。市场主体的多元化、运输需求多元化以及不同运输方式之间的竞争激烈等,使得建立以市场定价为主、国家宏观调控为辅的铁路运价形成机制成为必然。铁路企业依据运输市场的需求自主定价,以适应不同的市场需求。铁路普通客运运价方面,采取上限运价制,在价格上限前提下,铁路客运企业根据供需进行调整。高铁客运价格可以完全放开。铁路货运运价,除大宗物资和战略物资由国家统一定价外,其它各类物资运价完全放开。
      
      4.建立多元化铁路投融资体制。明确界定政府在铁路发展中的财政支持范围,重点支持公益性较强的铁路运输基础设施建设、维护和运输服务。按照综合交通运输体系建设要求,统筹规划车辆购置税、燃油税、铁路建设基金、民航发展基金、港口建设费等专项税费的使用,发挥其在促进铁路运输发展和改革中的作用。拓宽融资渠道,运用PPP模式,实现投资主体多元化。加强激励机制设计,鼓励民间资本进入铁路运输领域,形成公私合作机制。建立铁路运输基础设施项目财务风险评估、预警和控制机制,防范政府投资或政府担保投资项目的债务风险。
      
      就日益严峻的铁路债务问题而言,可以通过财政支持、社会化资本、引入战略投资者、特许经营、上市、全民持股等多种方式组合来加以解决。如中央财政担负一部分,地方政府负担一部分,盈利性铁路上市融资,铁路债转股、铁路建设基金、其它运输方式收入(车购税、燃油税、高速公路过路费)等。
      
      5.建立铁路分类建设机制。为了从制度上解决公益性铁路和经营性铁路的建设问题,可根据铁路的公益性程度对全国不同区位的铁路线进行分类。依据铁路的不同属性,明确政府与铁路企业在基础设施建设方面各自的责任。对于具有公益性属性的铁路,中央政府应全部或部分承担其建设职责;对于具有商业属性的铁路,中央政府应使其采取市场化建设和经营机制,使其具备吸引其他经营主体和外部资本进入的条件。政府投入铁路的资金实现专款专用、透明和可监管,防止资金转移和挪用。
      
      6.完善铁路监管体制。依托现有铁路监管机构,以完善法律和监管体系、增强监管能力为切入点,以加快转变政府职能为核心,理顺铁路运输领域中市场与政府、部门与部门、中央与地方的关系,通过机构和职能的合理调整和权责的合理配置,建立起权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的现代铁路监管体制。明确铁路经济性监管职能划分。强化中央和地方机构之间的分级监管。
      
      保障措施
      
      1.加强铁路改革的领导和组织协调。铁路体制改革,是一项系统工程,意义重大,政策性强,难度也大,必须有政府的强力领导。建议成立国务院铁路改革领导小组,由国务院主管交通运输的副总理牵头,下设办公室,办公室设在发改委或交通运输部,负责铁路改革方案的制定。领导小组成员来自发改委、交通运输部、国家铁路局、财政部、中国铁路总公司等。
      
      组建国务院铁路改革专家咨询委员会,专家委员会成员主要来自于政策研究智囊机构(如国务院发展研究中心、中国工程院)、相关部委科研机构、高等院校和社会民意代表等。
      
      2.修订铁路法,以立法保障改革。现行《中华人民共和国铁路法》已不适应时代要求。如该法第三条“对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制”,第二十五条“国家铁路的旅客票价和货物、包裹、行李的运价率由国务院主管部门拟订,报国务院批准。”《铁路法》没有明确做出对社会投资者权益保护的规定。应加快修改和完善铁路法,确定铁路运输企业完全市场主体地位,确立铁路监管部门的法律地位,使其更加适应社会主义市场经济体制要求。
      
      3.加强铁路改革的舆论宣传。牢牢把握铁路改革的舆论导向,为铁路改革营造良好舆论氛围。要加强组织、精心策划,增强计划性和主动性,全方位调动相关政府、各种媒体、企业、中介机构的作用,加强沟通,上下联动,推动铁路改革。
      
      (作者为国务院发展研究中心产业经济研究部研究员、博士生导师、中国物流学会副会长)
      
      
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