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    规范产权多元融资 中国铁路轻装上阵

    中国铁路改革终现重大转折。

    昨日,根据《国务院机构改革和职能转变方案》,我国将实行铁路政企分开,国务院将组建国家铁路局和中国铁路总公司,成立于1949年的中华人民共和国铁道部将不再保留,原铁道部的行政职责将被划入交通运输部。

    该决议得到广泛支持。正在列席十二届人大一次会议的铁道部长盛光祖表示,完全赞同国务院机构改革方案,“我当不当部长没有关系,关键是铁路要发展好。”

    上海铁道大学副校长、同济大学轨道交通研究专家孙章教授则告诉早报记者:“对于中国铁路而言,这是一次‘天时地利人和’的积极改革,未来中国铁路将理顺产权,轻装上阵,获得更好的发展机会。”

    3次改革后的重大突破

    成立于1949年的“共和国长子”铁道部,正式退出历史舞台。

    根据《国务院机构改革和职能转变方案》,我国将不再保留铁道部,其原有职能也将分拆为三个组成部分。其中,规划统筹职责划归交通运输部,安全监管职责划归国家铁路局,企业经营职责划归中国铁路总公司。

    熟悉中国铁路的人都明白,此次改革来之不易,且魄力十足。得益于政企合一的特殊体制,成立于1949年初的铁道部曾为中国铁路建设和发展做出了卓越的贡献。但改革开放以来,尤其是社会主义市场经济改革以来,铁路原有体制的种种弊端被暴露出来。“长期以来,铁道部既是全国铁路的行业主管部门,又直接经营管理国家铁路运输企业,并对国家铁路工业、建筑施工等铁路非运输企业实行统一计划管理。这种政企合一的体制结构,让铁道部在很多工作方面存在职能错位现象,造成很多管理问题。”中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹分析称。

    铁道部也曾就冲突体制束缚做过改革的尝试。早报记者了解到,自1978年改革开放以来,在大环境压力和内部开明领导的努力下,中国铁路先后经历了3次改革试水。2008年的“大部制”改革中,铁道部因未与交通部、民航、客运和邮政一同合并,被外界视作“消极改革”,并一度成为众矢之的。“组建交通大部制,目的就是要促进综合运输建设,促进铁路、公路、水路、管道和航空等各种运输方式有效衔接,实现更高效的交通出行和物流。” 国家发改委综合运输研究所所长郭小碚透露,铁道部未能在2008年归入交通运输部,一方面是其政企分开未完成,另一方面则是为了加快完成国家高速铁路网建设。

    就在舆论感慨铁道部改革之艰时,党的“十八大”报告明确提出要“稳步”推进大部门制改革,让铁道部的去留命运再次成为舆论关注的焦点。“对于中国铁路而言,这是一次‘天时地利人和’的积极改革。”对于昨日公布的国务院机构改革方案,原上海铁道大学副校长、同济大学教授孙章告诉早报记者,铁路改革在数次难产的情况下,能在今年取得如此重大突破,得益于决策层的共识和决心。“中国铁路发展确实到了一个关键的时刻,能够在现阶段冲破改革的种种阻力,是一件很了不起的事。”

    体制保障需具体规范

    铁道部不再保留,以及三项职能的分离,被视作是未来中国铁路发展的重要契机。《国务院机构改革和职能转变方案》的主要起草者、中央机构编制委员会办公室副主任王峰在接受中央台记者采访时表示,“此次改革铁道部,是为了更好地促进铁路这个领域的健康、持续、安全地发展。现在在政企不分的这种情况下面,现代企业制度建不起来,因为它毕竟还是政府,它不是完全的企业。”

    据早报记者了解,去年开始,中央机构编制委员会办公室曾分别前往铁道部、交通运输部、 中国民航局调研,了解交通大部制体制的相关情况。调研形成的一个共识是,政企不分的体制结构,严重影响了铁路吸引民间资本参与建设。王峰透露:“铁路资金问题长期得不到较好的解决,融资比较困难。这里有相当大的一部分是靠政府,在大发展时期,政府当然要给予支持,因为这关系到每一个老百姓的切身利益。但是这是不可持续的,最终还得靠企业自己赚钱,自己发展。”

    “当前正处于我国铁路大发展的时期, 新线建设和既有线改造任务都很繁重, 需要大量投资, 但国家财力有限, 很难拿出巨额财政资金承担铁路建设投资的责任。由于铁道部政企合一, 国家要求铁道部行使政府职能, 强调铁路的基础性和公益性, 注重社会效益,并承担铁路建设的责任。”中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹表示,“目前的现状是, 铁路建设没有按照政企分开的原则对公益性和经营性项目加以区分, 基本上以铁路建设基金或贷款为主要资金来源进行建设,难以走出单一投资主体、单一资金渠道的老路。”

    过去5年,中国高速铁路建设迎来了一个飞跃发展的黄金期,但由于长期走“单一投资主体和单一资金渠道的老路”,铁道部也背负了巨额债务,严重制约了后续铁路基础建设和发展。为破解资金短缺问题,2012年5月,铁道部曾发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》,宣称铁路将“鼓励和引导民间资本依法合规进入铁路领域”,并将规范设置投资准入门槛,创造公平竞争、平等准入的市场环境。不过,《意见》并没有改变铁路建设资金不足的难题,而此前民间资本试水参与投资建设的国恒铁路、巴新铁路和准东铁路,更是出现了一系列的产权、经营问题。对此,北京交通大学经济管理学院教授荣朝和表示,多年的经验和案例显示,其中的关键问题仍旧是体制障碍。铁路系统长期行政性垄断导致了社会资本的远离,投资者的权益保障更是无从谈起。

    “要吸纳资本进入,关键在于创造公平的市场环境,有好的投资预期,并且建立完善的保障和退出机制。具备这些条件,民资肯定有投入热情。”国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚表示:“当然这些不是过去或者现在实施《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》能够解决的,相关制度需要进一步建设,需要更为具体的实施规范。”

    不必担心车票涨价

    尽管冲破了体制的束缚,但铁路改革绝不轻松,其之所以长期滞后,恰恰是因为涉及太多的利益整合。其中,巨额债务问题是舆论关注的焦点。

    根据2012年10月铁道部发布的财务报告,截至2012年三季度,铁道部的资产为4.3万亿元,负债为2.6万亿元,资产负债率为61.81%,税后利润为-85.41亿元。在此前有关铁路改革的争议中,有专家担心该债务最终由国家和纳税人承担。对此,中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹告诉早报记者:“不论债务问题如何严重,都不影响铁路行业的改革。实际上,对于铁路行业的债务问题,可以对比当年银行业的改革问题。当年国有银行改革,几大国有银行都有很多呆账坏账,尽管形成原因很复杂,但本质上讲是政策所致,而且因为是一种搁置成本,所以最有效率的解决办法就是政府买单,即通过政府一次性注资来解决。”

    “可以肯定的是,国家几次注资核销银行的债务,肯定要比高铁债务多得多,但银行的债务问题并没有影响银行的改革,更没有危及什么国家经济安全。同样,铁路的债务也不会影响铁路改革,更不会影响什么国家经济安全,只是需要政府买单而已,仅此而已。”张昕竹透露。

    而在原上海铁道大学副校长孙章看来,铁路解决负债问题,可参考日本经验。“日本当年铁路改革,也是由国家来承担部分债务,关键看债务的性质,可以让国务院组织清债小组到铁道部核查,如果是政策性亏损就应该由政府来承担,属于经营性亏损的则应该由企业来承担。”孙章告诉早报记者。

    除了债务问题外,铁路的公益性问题也是舆论关注的焦点。长期以来,为保持铁路的公益性特征,国家对铁道部有相应的经济补贴,也确保了铁路货运和客运价格的稳定。公众担忧,铁路经营职能收归中国铁路总公司后,市场化运作是否会推高铁路票价,尤其是春运火车票价格?针对这样的担忧,列席十二届人大一次会议的铁道部长盛光祖表示,今后要按照市场规律,企业化经营来定票价。

    “票价是不是会涨?这样的担忧大可不必。”孙章透露,“在市场化机制下,有涨价也会有折扣。铁路总公司可以学习民航的改革经验,通过供需来调节车票价格。”孙章认为,此前出现的高铁一等座位车厢空跑问题,在市场化改革后将不再出现。“法国的高铁也有廉价车厢和座位,这就是市场化的好处,公众不需要太过担心。”

    此外,针对未来公益性质铁路投资的问题,中央机构编制委员会办公室副主任王峰表示:“考虑到铁路仍处于建设发展重要时期,同时承担很多公益性任务,机构改革方案提出,国家继续支持铁路建设发展,加快推进铁路投融资体制改革和运价改革,建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。”


     

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