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    开放民间投资缺乏实质进展 “玻璃门”困境未解

    进入5月中下旬,民间投资迎来了一个政策密集出台期。

    铁道部5月18日发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》,随后一周内,国资委、证监会、银监会先后公布了相关文件;6月,发改委公布《关于鼓励和引导工程咨询机构服务民间投资的实施意见》,国税总局明确现行税收政策规定中涉及民间投资的六大类33项优惠政策。

    加上此前陆续公布的民航、金融、医疗卫生、工程技术研发、战略性新兴产业和交通运输领域的相关实施细则,已经有超过十个部门公布了民间投资实施细则。

    发改委官员两周内两次表示,根据国务院的要求,今年上半年即6月底前,要把民间投资“新36条”实施细则全都出台完毕。

    根据其信息,住建部、水利部等已起草完成实施细则初稿,正在征求有关部门意见。电力、石油天然气领域的实施细则也在抓紧制定。官方的政策频出显得颇为热闹,但经历了2005年非公经济“36条”和2010年民间投资“36条”(下称“新36条”)落实难的民间资本和观察者,对政策效果并不乐观。

    多位接近政府部门的人士对财新记者表示,此次实施细则的出台是高层推动的结果,“新36条”出台后,包括发改委在内的不少部委对制定细则并不积极。直到年初温家宝总理公开作出承诺下了“死命令”后,各部委的进展才开始加速。公开信息显示,今年2月6日至10日,温家宝在讨论《政府工作报告(征求意见稿)》座谈会上表示,“新36条”没有落实,民间资本进入就遇到玻璃门、弹簧门,“今年上半年一定要把实施细则制订出来”。

    随后,发改委于2月21日召开由45个部门参加的会议。发改委主任张平在会上称,制定实施细则工作的总体进展情况不理想,一些重点行业领域的落实工作亟待加强。要求按照国务院要求的完成时限,制定工作计划、倒排时间表,确保按时完成任务。

    政府工作报告和国务院批转的今年深化经济体制改革重点工作意见将鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等七个领域列为需要重点落实的工作任务。

    中国国际经济交流中心副秘书长陈永杰曾参与2005年非公经济“36条”起草工作,“新36条”制定过程中也三度参与征询意见。他对财新记者表示,根据发改委开会的安排,“新36条”实施细则少则30件,多则40多件,而目前至少一半还没出来。

    在接下来的大半个月时间,这些细则能否全部出台,陈永杰认为还需观察。即使细则全部出台,在短短几个月时间里催促出来的细则,“很可能比较粗糙,或者采取规避的方式”,很难真正符合经济社会发展的需要。

    从目前公布的细则看,这种担心并非多余。多位接受财新记者采访的人士均认为,目前的细则仍是一些号召性的、原则性的内容,多是做做姿态,没有实质性的进展,“民间资本想要的所有东西都没有”。

    缺乏实质进展

    与2010年出台的覆盖诸多领域的“新36条”相比,此次陆续出台的实施细则在具体领域的描述上虽然要更详细一些,甚至提及以前较少提及的领域,如工程咨询,但是,长期制约民间资本进入的关键条款,并没有放松。

    最典型的案例,当属民间资本发起设立村镇银行的规定。

    根据银监会此次出台的实施细则,支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股。村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低为15%。但是,被民间资本视为最主要限制的条款——必须由银行业金融机构作为主发起人和第一大股东,并未改变。

    中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚对财新记者表示,主发起行制度不调整,只是发起行的持股比例降到15%,其实是给主发起行多了个选择而已,并没有给民间资本更多选择。

    曾刚认为,在实践中,由于主发起行要承担风险,因此大多要求持有股权比例高于50%。而且,按照现在的政策规定,谈判过程中,民间资本和主发起行地位并不对等,必须有银行才能发起,有资格的主发起行不过几十家,而没有某家民间资本是无所谓的,“给主发起行一个持股比例下限,对民间资本毫无意义”。

    陈永杰则认为,银监会的这一规定,实质上违背了“新36条”。

    “新36条”第18条中提出,鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。

    陈永杰称,这意味着国务院已经明确民间资本可以发起设立村镇银行。但银监会在随后出台的文件中并未按照“新36条”修改村镇银行的发起设立条件,这次亦是延续过去的做法,只是降低了股本比例,“实际上规避了国务院的要求”。

    交通部出台的细则提出,鼓励民间资本进入交通运输基础设施领域、交通运输服务领域和新兴业务领域。

    交通运输部人士告诉财新记者,交通运输服务领域中,无论是客运还是货运,民间资本占比都较高,现在关注的主要是基础设施投资。

    招商局华建公路投资有限公司副总经理吴新华认为,由于缺乏规范的特许经营制度,政府和企业的权利义务没有清晰定位,没有明确界定合理回报,导致投资者利益得不到充分保证,许多社会资本对投资高速公路心存疑虑。

    目前民间资本可以通过BT(建设-转让)、BOT(建设-经营-转让)和TOT(转让-经营-转让)等方式进入交通基础设施领域。其中,TOT由于没有建设环节,投资方的风险相对较小,但这一方式受到限制。

    在实施细则出台前一周,交通部、发改委、财政部等五部门联合发布《关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的通知》。

    前述交通运输部人士称,这一通知严禁政府还贷公路经营权转让,使得TOT的操作空间变得狭窄。

    他认为,这表明管理和融资的政策协调存在偏差。

    另外,即使转让环节没有障碍,现在剩下的公路大都是“不毛之地”,车流量不大、建设成本高,盈利空间不能与以前相比。该人士表示,要吸引民间资金进入交通基础设施建设,还需要将现有原则性的政策具体化,如怎么进入、怎么转让,都要细化,但这些会不会出来,“不容乐观”。

    铁路领域的实施细则也是如此。陈永杰认为,细则侧重于民间资本参与铁路工程建设,实际上民间资本早已通过铁道部国有建筑公司层层转包的方式参与了这一领域,现在的细则可能只是四包变三包、三包变二包而已。

    而对于民间资本更关注的投资支线铁路如何获益、列车运行调度权、收入清算等问题,并没有具体规定。

    老问题犹未解

    发改委新闻发言人李朴民接受央广经济之声采访时称,出台实施细则重点是放宽市场准入,激发民间投资活力。不过,各方对此并不乐观。

    中国投资协会会长张汉亚对财新记者表示,现在民间投资能进入的主要是制造业领域,大都出于产能过剩状态,需要较强竞争力才能立足,而盈利状况好的行业则很难进去,对民间投资而言,“不进则退”。

    各方已经形成共识,新老“36条”出台多年,民间资本遭遇玻璃门、弹簧门的情况并未改善。

    对此,国家发改委固定资产投资司司长王晓涛接受新华社采访时表示,究其原因,核心还是思想认识问题,主要表现在制定和执行相关法律、法规及政策时,存在“重大轻小”“重公轻私”倾向,对民间投资存在不解、疑虑甚至抵触情绪。

    而在不少研究者看来,除了思想认识问题,垄断行业、国企改革滞后也是重要原因。陈永杰称,目前国企和政府部门存在人员相互交流,交往频繁,垄断行业和国企往往会阻碍了政策的落实,“要允许有资质的民营企业平等进入,改变垄断的现状。”

    中国民营经济研究会研究员夏汛鸽则对财新记者称,民间资本进入垄断行业遇到的玻璃门、弹簧门,本质上是行政体制、垄断体制改革滞后以及国企进一步改革难以推进的反映。他认为,要完全消除玻璃门、弹簧门,一方面要确实放开相关领域让民间资本进入,另一方面国有企业需要“战略性退出”。

    在他看来,国有企业长期垄断已在相关领域造成高壁垒。国有企业不“战略性退出”,民间资本即使进入相关领域,在目前体制下也不可能站稳脚跟。要加快垄断行业改革的步伐,让《反垄断法》真正落到实处,打破国有企业在资金、技术、人才方面的垄断。

    国务院发展研究中心企业所副所长张文魁也认为,民企和国企要建立平等竞争、优胜劣汰的机制。

    他认为,国有企业应该存在于提供重要公共产品和普遍性服务,以及真正关系国家安全的领域,其他领域的国企都可以民营化。尽管有一部分民营企业在当前的经营过程中为了抢夺经济资源和商业机会,可能会采取不理性、不合法的方式,整体承担的社会责任不如国有企业,但是,张文魁认为,不推进国企的民营化改革,就不会有平等竞争的市场经济体制。

    尽管处于不利地位,民营部门的发展明显好于国有部门。出于稳增长的需要,对民间投资的开放也非常必要。

    根据国家统计局的数据,今年1月至4月,规模以上工业企业中,私营企业利润同比增长20.9%,国有及国有控股企业则下降9.9%。

    前四个月的固定资产投资中,民间投资同比增长27.3%,高出总体增速7.1个百分点;占比达到62%,比去年同期提高4.3个百分点。

    陈永杰告诉财新记者,凡是民间投资占比超过60%的行业,投资增速都高于平均增速;民间投资占比低于50%,甚至只有10%、20%的领域,投资增速低于平均水平。而投资增速比较低的,恰恰是垄断行业、资源性行业,都是供应相对缺乏的行业。

    根据发改委公布的数据,民间资本在电力、热力的生产和供应业中占13.6%,在教育中占12.3%,在卫生、社会保障和社会福利业中占11.8%,在金融业中占9.6%,在交通运输、仓储和邮政业中占7.5%,在水利、环境和公共设施管理业中占6.6%。

    “中国现在要稳增长、稳投资,除了政府投资,一个非常重要的方面就是要让民间投资占比小的行业,更大比重地向民间投资开放。”陈永杰称。

    在他此前的调研中,民营企业无论在成本、效率上都要明显优于国有企业。他举例称,两个航空公司在机场分别建设规模差不多的基地,民营航空公司的成本仅为国有公司的一半多一点,而且建设速度更快。“这样的例子不是一件两件,带有普遍现象。”

    夏汛鸽建议,地方政府应在“新36条”鼓励民间资本投资的领域内,实实在在地推出一批具有投资价值的项目,吸引民间资本进入。同时,加强监管,设立专门监督机构或由专人对落实工作进行考核。

    在营造公平竞争环境之外,相关领域的改革也需推进。市政领域是此次鼓励民间投资进入的领域之一。但近年来水电气等公用事业品价格改革或是因担忧通胀而推迟,或因经济形势不好担心增加企业成本,多次推迟。

    江西、江苏、河南等省原定6月1日实施阶梯电价改革方案,再次推迟。

    目前民间投资的成本较高,“如果与收益相关的价格改革一直滞后,资金回报率低,民间资本还是不会进入”,社科院经济所副所长张平称。
     

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